«Оборонщиков» пообещали не обижать
Федеральная служба по тарифам России подготовила проект постановления правительства «Об условиях и порядке применения видов цен на продукцию по гособоронзаказу». Фактически этот документ призван изменить сложившуюся еще в 1997 году систему ценообразования на продукцию военного назначения, закупаемую в рамках государственного оборонного заказа. Необходимость пересмотреть контрактные взаимоотношения между Министерством обороны России и оборонно-промышленным комплексом назрела уже давно – действующая система размещения заказов и формирования стоимости продукции очень непрозрачна и фактически является причиной повышенных расходов на продукцию военного назначения.
Начало нынешней реформе гособоронзаказа было положено в ноябре 2012 года, когда премьер-министр России Дмитрий Медведев подписал распоряжение № 1216, вносящее ряд поправок в «Положение о Военно-промышленной комиссии». Этот орган, одной из основных задач которого является курирование оборонно-промышленного комплекса России, возглавляет вице-премьер Дмитрий Рогозин. Распоряжение Медведева предписывает комиссии активно вмешиваться в ценовые споры между военными и предприятиями оборонного комплекса, в том числе участвовать в ценообразовании на военную продукцию.
Глава ВПК также получил полномочия учреждать награды для активистов оборонно-промышленного комплекса и самостоятельно распределять обязанности между своими заместителями в комиссии. Фактически Военно-промышленную комиссию официально наделили полномочиями арбитра между военными и «оборонщиками». Такое правительственное решение, хотя и было несколько запоздалым, стало важным шагом на пути к исправлению негативной ситуации, сложившейся к тому времени вокруг государственного оборонного заказа. Существующая система привела к тому, что на протяжении нескольких лет гособоронзаказ не исполнялся в полном объеме, а некоторые его контракты переносились на более поздние сроки.
Время собирать камни преткновения
Причиной трудностей гособоронзаказа были, в частности, ценовые войны, разгоревшиеся еще в 2010 году между Министерством обороны России и оборонно-промышленным комплексом. Так, военные обвиняли предприятия «оборонки» в неоправданном и чрезмерном завышении стоимости продукции военного назначения, особенно с длительным циклом производства. Военное ведомство регулярно требовало значительного снижения цен, нередко отказываясь покупать практически готовые изделия на условиях поставщиков. Из-за ценовых войн, в частности, систематически переносились сроки подписания контрактов на постройку стратегических подводных лодок проекта 955 «Борей», поставку многоцелевых подлодок проекта 885 «Ясень» и новых учебно-боевых самолетов Як-130.
В ответ на обвинения Министерства обороны России в завышении цен промышленность заявляла о том, что диктуемые военными цены делают производство военной продукции убыточным. В частности, в 2012 году Максим Кузюк, бывший в то время генеральным директором Ижмаша, подчеркивал, что для регулирования цен на военную продукцию Минобороны избрало относительно простой путь – специалисты ведомства сравнивали стоимость различных технологий, проводили их анализ, а затем пересчитывали затраты. Такая система, эффективная в ряде случаев, нередко приводила к тому, что диктуемые военными цены оказывались ниже себестоимости оборонной продукции. Об этом же ранее заявляли в руководстве Объединенной судостроительной корпорации.
В конфликт пришлось вмешаться президенту России Владимиру Путину. Только после этого важные для страны контракты были подписаны, причем, и это важно, на условиях производителей. В частности, на условиях поставщиков в прошлом году заключены контракты на модернизацию 360 основных боевых танков Т-72, строительство атомных подводных лодок проекта «Борей» и многоцелевых проекта «Ясень» и поставку новых военно-транспортных самолетов Ил-76МД-90А (Ил-476). Правда, в последнем случае Минобороны хотя и купило самолеты по назначенной цене, но незначительно сократило объем покупки, позднее докупив и новые двигатели к транспортникам.
Чтобы хоть как-то справиться со сложившейся ситуацией, Министерство обороны России предложило оборонно-промышленному комплексу привлекательную, по мнению военного ведомства, схему сотрудничества с «оборонщиками». Так, военные обязались авансировать заказанные работы на сто процентов и подписывать контракты на поставку военной продукции в короткие сроки. От промышленности же требовалось неукоснительно реализовывать схему «20 плюс 1». По такой схеме головной подрядчик получал право делать наценку на готовую продукцию не более 20 процентов от ее стоимости, а на продукцию субподрядчиков – не более процента. Впрочем, предприятие все же могло сделать большую наценку, но для этого ему необходимо было доказать военным, что полученные «сверхприбыли» будут потрачены на дальнейшие исследовательские работы и модернизацию производства.
«Если предприятие в состоянии доказать, что все эти 20 процентов пойдут на модернизацию и она приведет к сокращению сроков работы по контрактам либо к улучшению каких-то технических характеристик или уменьшению финальной цены на продукцию, мы с этим станем соглашаться», – пояснил введение новой схемы сотрудничества военных и «оборонщиков» тогдашний министр обороны России Анатолий Сердюков. Он также отметил, что такой механизм ценообразования будет прозрачным. При этом военные начали предъявлять более жесткие требования к качеству и срокам поставки готовой продукции военного назначения. За несоблюдение требований Министерство обороны ввело систему штрафов, которые в последующие годы исчислялись миллиардами рублей. «Не сделал вовремя – плати деньги и отдавай их народу», – объяснял тогда позицию Минобороны Николай Макаров, занимавший пост начальника Генерального штаба Вооруженных Сил.
Еще одним камнем преткновения военных и «оборонщиков» было финансирование государственных контрактов. Как правило, предприятия получали минимальные авансовые платежи на изготовление продукции, а иногда и вовсе обходились без них. При этом вынуждены были брать кредиты в банках под государственные гарантии, а после исполнения контракта и получения от Министерства обороны полной оплаты за проделанную работу отдавать кредиты пусть с минимальными, но все же процентами. Именно на борьбу с этим положением вещей и было направлено стопроцентное авансирование работ.
Ограничить рост цен
Действующая система государственного оборонного заказа и ценообразования на военную продукцию сложилась в 1997 году, когда вступили в силу постановление правительства России № 660 «О ценах на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу» и приказ Министерства экономического развития № 179. Эти документы непубличны и обозначены грифом «Для служебного пользования». Они предполагают возможность указания в контракте, подписываемом с предприятием оборонного комплекса, одного из четырех видов цен: фиксированной, возмещающей издержки, ориентировочной и стимулирующей.
Фиксированные цены утверждались при подписании контракта и на всем сроке его исполнения не могли быть пересмотрены. На практике получалось так, что подобные цены указывались только при заказе оборонной продукции с коротким циклом производства. Ориентировочные цены, которые могли меняться по мере исполнения соглашения, устанавливались на продукцию со сроком производства более полугода, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и выпуск опытных образцов. В основе оставшихся двух видов цен в стоимость оборонной продукции также закладывались дополнительные затраты предприятий при изготовлении продукции. При этом стимулирующие цены учитывали еще и траты на развитие производства.
Естественно, при таком выборе способов ценообразования предприятия старались либо искусственно завысить сроки производства военной продукции, чтобы добиться ориентировочных и пересматриваемых цен, либо в случае стимулирующих цен включить в контракт расходы, не связанные непосредственно ни с выпуском продукции военного назначения, ни с модернизацией производства.
Пересмотреть принципы ценообразования на военную продукцию в марте 2013 года предложил вице-премьер России Дмитрий Рогозин. По его поручению Федеральной службой по тарифам России подготовлен новый проект постановления правительства о ценообразовании на военную продукцию, поставляемую в рамках гособоронзаказа. Основной задачей проекта фактически является ограничение роста цен на продукцию гособоронзаказа уже с 2014 года. До последнего времени цены на вооружение и технику непрерывно росли из-за постоянного и в отдельных случаях непрозрачного и неконтролируемого увеличения издержек предприятий выше уровня инфляции.
Согласно новому проекту постановления правительства «Об условиях и порядке применения видов цен на продукцию по гособоронзаказу» закупка у единственного поставщика продукции, сроки производства которой не превышают три года, будет производиться по фиксированной стоимости, прописанной в контракте на поставку вооружений и военной техники. Статус единственного поставщика должны получать все предприятия, производящие уникальную продукцию военного назначения. Он позволяет Министерству обороны России приобретать готовую продукцию без необходимости проведения тендеров. Статусом единственного поставщика в оборонной сфере, где практически отсутствует конкуренция, обладают многие российские предприятия.
Новый порядок, предложенный федеральной службой, предусматривает возмещение издержек предприятий оборонно-промышленного комплекса только в случае проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также закупки новых типов вооружений. Ориентировочные цены предлагается теперь указывать в контрактах только в том случае, если военные намерены закупить продукцию со сроком изготовления более трех лет. Эти цены предполагается указывать при заказе ремонта военной техники или схожих работ, стоимость которых до их полного завершения заранее просчитать невозможно. В случае покупки продукции с длительным циклом производства ориентировочные, или уточняемые, цены будут переводиться в разряд фиксированных после того, как объем исполнения государственного контракта достигнет отметки 80 процентов. С этого момента пересогласовывать стоимость работ будет нельзя.
Положение об ориентировочных ценах, как рассчитывают в Федеральной службе по тарифам, позволит избавиться от приписок. Ранее производители уникальных изделий нередко требовали включения в государственный контракт не связанных с производством продукции расходов. Наконец, проект нового постановления правительства должен будет отменить стимулирующие цены на военную продукцию. По оценке Министерства обороны России, благодаря новому порядку ценообразования расходы бюджета на гособоронзаказ могут сокращаться на 10–15 процентов ежегодно. Реакция оборонно-промышленного комплекса на новый проект постановления пока неизвестна. Тем не менее вполне уверенно можно сказать, что после вступления в силу постановления значительно упорядочится сфера оборонного заказа и снизится уровень коррупции за счет большей прозрачности заключаемых сделок.
Модернизация ОПК и перевооружение
В любом случае «оборонщиков» обещали не обижать. Так, Рогозин, по поручению которого и было подготовлено постановление, заявил, что в заключаемые государственные контракты обязательно должна закладываться гарантированная прибыль для предприятий оборонно-промышленного комплекса. «Всегда гособоронзаказ был сладким для промышленности, за него должна идти борьба. Не может быть такого, чтобы оборонзаказ приводил к банкротству предприятия», – пояснил свою идею вице-премьер, отметив, что стоимость самой продукции военного назначения можно прибивать как можно ниже, но интересы «оборонщиков» нужно учитывать. Гарантированная прибыль, по мнению вице-премьера, поможет развивать промышленность, включая и ее гражданский сектор.
При этом в интересах как Министерства обороны России, так и оборонных предприятий будет подписание контрактов полного жизненного цикла. «Военно-промышленная комиссия по этому поводу приняла соответствующее решение. Мы будем идти к этим контрактам», – заявил Рогозин. Контракты полного жизненного цикла предполагают не только производство и поставку военной продукции в войска, но также ее техническое обслуживание и ремонт на протяжении всего срока службы, а затем утилизацию после списания. (До настоящего времени все этапы в подавляющем большинстве прописывались отдельными контрактами.) По мнению вице-премьера, без подобных контрактов будет сложно полностью исполнить Государственную программу вооружения России на 2011–2020 годы.
Начиная масштабную реформу государственного оборонного заказа, российские власти открыто назвали две важные цели, которыми стали модернизация оборонно-промышленного комплекса и обеспечение перевооружения. Первую планируется провести за счет государственных гарантий по кредитам оборонным предприятиям, субсидирования и размещения на заводах крупных заказов с высоким уровнем рентабельности. Для этого в России была принята Федеральная целевая программа модернизации оборонно-промышленного комплекса, в рамках которой предприятиям планируется до 2020 года выделить три триллиона рублей. Из этой суммы 1,8 триллиона рублей будут выделены из государственного бюджета, а оставшиеся 1,2 триллиона – из средств самих предприятий оборонно-промышленного комплекса. Основными задачами программы названы омоложение кадров, обновление производства и инвестиции в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Кроме того, правительство попросило предприятия активнее тратить собственную прибыль на развитие и модернизацию производства.
Реализацию второй цели – обеспечение перевооружения власти намерены осуществить за счет устранения разногласий между военными и предприятиями, повышения прозрачности системы военных закупок и жесткого контроля за расходованием бюджетных средств. Именно на это и направлено подготовленное Федеральной службой по тарифам постановление правительства. В условиях планируемого властями сокращения расходов государственного бюджета новая схема взаимодействия с «оборонкой» может оказаться как нельзя кстати.
Василий Сычев
