Свобода или кошелек
Получение регионами помощи из федерального бюджета будет автоматически сопровождаться существенным ограничением их финансовой самостоятельности. Эта идея заложена в созданном в недрах российского Минфина законопроекте. В результате, 73 из 83 российских регионов будут посажены на короткий поводок. Вместо жестких приказов из администрации президента избранные главы регионов станут получать «мягкие» напоминания о том, что денег, скажем, на социальные расходы они не получат. Это решение, очевидно, стоит рассматривать, как замену устаревшей модели вертикали власти, начавшей ослабевать с возвращением выборности губернаторов.
В случае вступления законопроекта в силу, федеральное казначейство, в частности, не сможет передавать региональным властям кассовое обслуживание областных и муниципальных бюджетов.
А вот если субъект Федерации откажется от трансфертов из центра, он получит право делать внешние займы, размещать временно свободные бюджетные средства на банковских депозитах. Кроме того, для местных элит может быть важно, что в этом случае местные администрации смогут устанавливать заработные платы своим работникам произвольно, а не по нормативам, спущенным из Москвы. Получение денежной помощи из казны в любом размере означает полную утрату всех этих свобод.
Впредь согласовывать с Минфином проекты своих бюджетов придется регионам, у которых федеральные дотации превышали в последние два года из трех 40% собственных доходов. Сегодня эта планка установлена на уровне 60%.
По данным федерального казначейства, только 10 субъектов федерации в первом полугодии нынешнего года не получали трансферты из федерального бюджета: Москва и область, Санкт-Петербург и область, а также Татарстан, Тюменская и Сахалинская области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа.
- Это реализация старой идеи о введении временного управления из центра регионами, показавшими плохие финансовые результаты, - отмечает первый вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин. – На самом деле, оцениваться будет не только степень финансовой эффективности денежной политики субъекта федерации, но и предметное наполнение его расходов. А ответственность за всю финансовую политику региона примет на себя губернатор.
При этом заранее понятно, что на местах это предложение встретит ожесточенное сопротивление. Аргументы губернаторов будут следующие: у регионов совершенно разные изначальные экономические условия, начиная с обеспеченности природными ресурсами, и кончая климатом. Поэтому нельзя требовать от них одинаковых экономических показателей. Федеральная власть, конечно, в качестве контраргумента может привести Калужскую область, которая за последние годы привлекла куда больше прямых инвестиций, включая зарубежные, несмотря на отсутствие существенных запасов полезных ископаемых.
«СП»: - Но можно предположить, что правительство сумеет навязать свою точку зрения субъектам федерации.
- Я полагаю, что этот законопроект, если и примут, то с серьезными ограничениями. В предложенном объеме документ не имеет шансов на прохождение. И власть сама понимает это, закладывая изначально в документ завышенные требования, чтобы потом в ходе переговоров вывести их на желаемый уровень. Контекст этого диалога формируется работающим сегодня неформальным принципом отношений центра с регионами, в рамках которого губернаторы еще однозначно воспринимаются, как опора Кремля на местах.
Несмотря на то, что в России восстановили выборы губернаторов, до сих пор на них побеждали изначально кремлевские кандидаты. И не видно ни одного региона, в котором бы на губернаторских выборах в сентябре этого года мог бы победить кто-то другой.
По итогам обсуждения законопроекта Минфина, я думаю, будет создан некий сбалансированный вариант между позицией этого министерства, которое стремится максимально ограничить амбиции губернаторов и ввести тотальный контроль правительства за их финансовой политикой, и желанием Кремля не обидеть этих ставленников Москвы на местах.
«СП»: - То есть, слишком сильно закрутить гайки губернаторам Кремль сегодня побаивается? Вместе с тем ему необходимо держать региональных властителей на коротком поводке, а с возобновлением выборов остаются только финансовые механизмы давления?
- Безусловно, Москва ищет способы удержать полный контроль над своими ставленниками, опасаясь их при этом злить. Однако в результате не самой квалифицированной экономической политики многие областные администрации сегодня не очень выгодно выглядят в глазах местного населения. И тут остается механизм по назначению из столицы вице-губернатора по финансово-экономическим вопросам, который забирает в свои руки реальную экономическую власть. Губернатор при этом до конца срока своих полномочий будет выполнять внешние функции: проводить совещания, вручать регалии областного значения.
Именно такая схема была реализована перед концом губернаторства Громова в Московской области. Подмосковье, по сути, было банкротом, и будь это коммерческое предприятие, его неминуемо бы обанкротили. Однако в отношении целого региона, да еще вокруг столицы, эта процедура означала бы большие политические риски. Уговорить на эту схему главу областной или краевой администрации довольно просто: Кремль обещает ввести прямое внешнее правление из-за бедственного положения на территории или предлагает не столь имиджево болезненное для губернатора решение с «подсадкой» за его спиной забирающего реальную власть заместителя.
- Многие регионы имеют сегодня огромные долги, поэтому говорить об их независимости сложно, - говорит руководитель Центра экономических исследований Института глобализации и социальных движений (ИГСО) Василий Колташов. – Федеральный центр передал субъектам федерации многие функции в социальной сфере, из которых вытекают колоссальные расходы, что неизбежно приводит к надрыву региональных бюджетов.
Радикально либеральная экономическая политика федерального правительства, проводимая по европейскому образцу, приводит к существенному сжатию экономики во многих регионах. Этот процесс сильно усугубляется вступлением России в ВТО.
В Москве, за вычетом ее строительной отрасли, явно переживающей застой, экономический кризис в полной мере пока не ощущается. Между тем, в большинстве регионов конкуренция с импортом уже привела к спаду региональных экономик, к сжатию внутреннего спроса на отечественную продукцию, к снижению производства. В итоге почти повсеместно сегодня наблюдается вытеснение товаров российского производства и замещение их импортом.
Сочетание экономического спада и сжатия доходов региональных бюджетов с резким раздутием их расходов по социальным статьям, навязанным федеральным правительством, приводит к бюджетному надрыву субъектов федерации. Например, уже к середине 2014 года, я прогнозирую, по стране прокатится целая цепь таких надрывов.
Как итог этой политики возникают и растут оппозиционные настроения региональных бюрократий и бизнес-элит. Контроль над ними является политической задачей Москвы. Безусловно, в эпоху выборности губернаторов нужны новые механизмы их принуждения к подконтрольности. Но я не думаю, что Кремль сегодня сможет достичь серьезных результатов на этом направлении.
Более того, я полагаю, что есть серьезные шансы, что федеральный центр в своем диалоге с региональными элитами скоро окажется в изоляции. Под давлением навязанных экономических проблем начнет формироваться региональный фронт, ведь и сами губернаторы будут испытывать растущее социально-экономическое недовольство, подогреваемое увольнением наемных работников. Спровоцированный правительством спад экономики в первом полугодии уже сформировал основу сегодняшнего конфликта центра и регионов.
- На самом деле надзор за федеральными деньгами, поступающими в регионы уже давно очень жесткий – настолько, что там и ужесточать практически уже нечего, - комментирует член Совета Федерации, губернатор Самарской области в 1991-2007 годах Константин Титов. - Что касается права брать внешние займы, то, наверное, этот принцип правилен. Если ты находишься на содержании у федерального бюджета, то свободно и бесконтрольно набирать новые кредиты не можешь.
У губернаторов должна быть ответственность за финансовую политику. Бывает, что в региональном бюджете все отлично сведено, прекрасные показатели, и никакого дефицита, но при этом на регион навешиваются огромные долги, которые не оплачиваются, и погашать не собирается. Я был губернатором 16 лет и насмотрелся всякого. В конечно итоге, федеральным властям приходится расшивать эти проблемы, находить деньги на оплату набранных регионами кредитов. Поэтому Минфин можно понять – за администрациями субъектов Федерации должен быть контроль. Если губернатор берет на себя полностью ответственность за бюджет региона, то он вправе решать вопрос о целесообразности привлечения кредитов на развитие. Но и оплачивать эти займы надо не федеральными деньгами.
Федеральные трансферты бывают разные: невозвратные субсидии или на возвратной основе. Но в любом случае, они всегда адресные, есть конкретная цель. Например, на строительство дорог, на латание труб в ЖКХ, на капитальный ремонт домов. И в России не так уж редко можно столкнуться с ситуацией, когда по всем документам все четко и правильно: дома прошли капитальный ремонт, все деньги потрачены. А комиссия выезжает на места и видит: крыша в «отремонтированном» здании течет, а те работы, которые реально проведены, обошлись необоснованно дорого. Поэтому каждый губернатор должен знать, что если взял копейку федеральных денег, то за нее придется четко отчитаться. Работай прозрачно, честно, и комиссий не придется бояться.
Фото: ИТАР-ТАСС/ Марина Лысцева
